강석율 (한국국방연구원 현안연구팀장)
한미 워싱턴 선언과 핵협의그룹 창설
북한이 핵 능력 고도화와 함께 선제·공세적인 핵무기 사용 교리를 공식화하면서 한반도의 전략환경이 근본적으로 변화했다. 여기에 북한은 한국을 교전국으로 규정하면서 대남 관계를 단절하겠다고 공표했다. 한국에 대한 핵 강압을 정당화하려는 의도를 보여준 것이다. 한국 방위를 위한 미국의 확장억제력 실행을 제약하기 위한 북한의 압박 행보도 우려되는 점이다. 이에 한미는 한반도에서의 핵 위협을 억제 및 대응하기 위한 공동의 노력에 주력해 왔다.
그 결과 양국은 한미동맹 70주년을 맞아 개최된 지난해 4월의 정상회담을 통해 ‘워싱턴 선언’을 발표했다. 한미의 일체형 확장억제 구축을 통해 북한의 핵 위협을 억제 및 대응하면서 한반도의 평화와 안정을 담보하겠다는 의지를 국제사회에 천명한 내용이다. 한미 워싱턴 선언은 미국이 확장억제를 제공하는 비핵 동맹국과 정상 차원의 공동 합의문을 발표한 최초의 사례라는 중요성을 지닌다. 즉 한미동맹은 미국의 현 양자 동맹 체제에서 핵 작전을 직접 논의하는 최초이자 유일한 사례인 것이다.
그 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 핵을 포함한 모든 역량을 총동원해 한국 방위를 위한 확장억제력을 제공한다는 미국의 공약과 함께 핵확산금지조약(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT)을 준수하겠다는 한국의 공약도 재확인했다. 둘째, 고도화된 북한의 핵 위협을 체계적으로 관리하고 대응하기 위한 협의에 특화된 핵협의그룹(Nuclear Consultative Group, NCG)을 창설했다. 셋째, 재래식 전력 중심으로 구축된 한미의 연합방위태세를 한반도 핵 유사시에 대비하는 방향으로 발전시키겠다고 강조했으며, 이를 위해 한국의 가용한 모든 역량을 총동원하겠다는 의지도 천명했다.
한미 NCG는 북대서양조약기구(North Atlantic Treaty Organization, NATO)의 확장억제 기제를 양자 동맹에 맞게 최적화시킨 결과물이다. 미국의 확장억제를 협의하기 위한 NATO의 다자적 기제는 유럽 동맹국들에 대한 미국의 안보공약을 상징하는 것이다. 하지만 회원국들의 만장일치 원칙에 따른 집단행동(collective action)의 문제가 존재한다. 여기에 핵 기획의 경우 실질적으로 핵보유국들만 참여하는 배타적 속성을 지니고 있다. 반면 양자 협의체로서 운용되는 NCG는 조속한 협의와 탄력적 운용이 가능하다는 상대적 장점을 보유하게 된다. NATO와 한미동맹의 차별화된 맥락에도 주목해야 한다. NATO의 핵 기획 및 운용 협의체는 NPT 체제가 출범하기 전에창설되었으며, 냉전기 소련과 러시아의 핵 위협 대응에 목적을 두고 있다. 반면 한미동맹의 NCG는 NPT 체제를 준수하면서 21세기 북한의 핵 위협에 대응하는 기제이다. 이러한 역사적·전략적 맥락의 차이로 인해 양자를 단순 비교하기는 어렵다.
일체형 확장억제 구축의 경과와 성과
일반적으로 확장억제의 세부 발전 분야는 정보공유·협의체계·공동기획·공동실행 등으로 구분된다. NATO의 정보공유 분야 협력은 ‘통합정보관리시스템(NIMS)’ 구축을 통한 실시간 위협 평가와 상황 인식 공유가 주 내용이다. 아울러 장관급 협의체인 핵기획그룹(NATO Nuclear Planning Group, NPG)과 차관보급 협의체인 고위급그룹(NPG's High Level Group, HLG) 등의 협의체계를 통해 중요한 정책 결정의 사안을 논의 및 조율하게 된다. 나아가 공동기획과 실행의 과정을 통해 핵 억제 작전 및 운용에 관한 기획을 수립하는 동시에 동맹국들이 참여하는 연례 핵 연습을 통해 미국의 핵 작전에 대한 비핵 동맹국의 재래식 전력 지원을 훈련하고 있다.
한미동맹의 확장억제 구축을 위한 노력도 NATO의 사례와 유사하게 분야별로 발전해 왔다. 첫째, 정보공유 분야에서의 협력은 북한의 핵 위협 정보와 함께 미국의 핵전력 배치·운용 현황 등 군사·전략적으로 동맹에 유의미한 정보공유의 범위를 확대하는 데 주력하고 있다. 둘째, 협의체계 분야에서는 NCG의 고위급 회담과 실무회의의 정례적 개최를 통해 한미 확장억제의 강화 방안을 체계적으로 토의하면서 미국 핵 확장억제력 실행의 의사결정에 우리 측 의견을 반영하는 데 방점을 둔다. 셋째, 공동기획은 핵 억제·대응을 위한 기획을 한미가 함께 한다는 것을 의미한다. 미국의 핵 작전에 대한 한국 재래식 전력의 지원을 공동 기획하면서 대응지침을 마련하는 활동이 이에 해당한다. 넷째, 공동실행 분야에서는 기획절차에 의해 마련된 다양한 작전계획과 함께 핵 억제와 관련한 한미의 연합훈련 등에 주력하는 중이다.
이러한 일련의 내용은 한미 양국의 전력을 통합 운용하는 공동작전을 함께 기획하고 실행하는 방안을 정례적으로 협의하면서 동맹의 일체형 확장억제를 구축하겠다는 의지를 보여주는 것이다. 이를 위해 한미는 워싱턴 선언의 천명 이후 NCG를 출범시켰으며, 일련의 회의를 통해 확장억제 세부 발전 분야에서의 협력을 체계화 및 확장해 왔다. 작년 7월의 출범 회의와 12월의 2차 회의, 금년도 6월의 제3차 회의 등이 그 과정이다. 그리고 지난 7월의 정상회의를 통해 NCG 공동지침을 승인했다. NCG 신설 이후 공동지침 채택·승인에 이르기까지 1년밖에 걸리지 않은 것이다. NATO의 경우 약 9년이 소요되었다는 점을 고려할 때 일체형 확장억제를 최대한 조속히 구축하겠다는 한미 양국의 의지를 보여주는 대목이다.
그 구체적 경과는 다음과 같다. 우선 NCG 출범 회의는 한미 국가안보실(National Security Council, NSC) 차장급 주재로 작년 7월에 개최되었다. 첫 번째 회의인 만큼 동맹의 핵 억제 및 대응 능력을 강화하기 위한 다양한 업무체계를 확립하는 데 주안점을 두었다. 이와 관련해 양국의 공동언론발표문에서는 ① 보안 및 정보공유 절차 개발, ② 위기 및 유사시 핵 협의 및 소통 체계, ③ 관련 기획·작전·연습·시뮬레이션·훈련 및 투자 활동에 대한 협력 및 개발 등의 세부 사안을 명시했다. 미국의 핵 작전에 대한 한국의 비핵 지원을 위한 공동기획 및 실행과 한반도 주변 미국 전략 자산 배치의 가시성 제고 방안을 논의했다는 점도 강조했다.
작년 12월의 2차 회의는 출범 회의의 연장선에서 NCG 과업을 특정했다. 한미 당국은 출범 회의 이후 빈번하게 진행된 실무회의를 통해 일련의 과업이 진전을 이루면서 양국 간 핵 억제 협력이 심화하고 있다고 평가했다. 또한, 한국의 범부처 관계관들을 대상으로 핵 억제 집중교육 과정이 개최되는 등 NCG를 통한 양국 범부처 간 협력이 실질적 수준에서 추진되고 있다는 점도 강조했다. 특히 한미 ‘핵 및 재래식 통합(Conventional Nuclear Integration, CNI)’이라는 용어가 최초로 등장했다는 점에 주목할 필요가 있다. 한국의 첨단 재래식 전력과 미국의 핵전력을 통합 운용하면서 한반도에서의 공동작전을 수행하겠다는 일체형 확장억제 구축의 방향성을 보여주기 때문이다.
한미 당국은 미 대통령의 지침에 따라 핵 확장억제력이 운용된다는 점을 고려해 양국의 NSC가 주최하는 방식으로 일체형 확장억제 구축 방향을 토의해 왔다. 이는 군사적 차원에서의 확장억제력 구축을 위한 CNI 개념을 도출하는 토대를 제공했다. 이러한 배경에서 한미 국방당국은 금년도 2월에 NCG의 지속적이고 안정적인 운용을 위한 목표·기능·임무 등을 규정한 ‘NCG 프레임워크 문서’에 서명했다. 주목할 점은 이를 계기로 NCG 주최의 당사자가 양국의 NSC에서 국방당국으로 전환되었다는 것이다. 일체형 확장억제 구축의 과정에서 양국의 국방당국이 주도적 역할을 담당해야 한다는 인식을 보여주는 대목이다.
따라서 금년도 6월의 3차 NCG 회의는 한미 국방당국의 주최로 진행되었다. 핵심적 성과는 크게 다음 두 가지이다. 첫째, NCG ‘공동지침 문서’에 대한 검토를 완료했다는 것이다. NCG 공동지침은 동맹의 핵 억제 정책 및 태세를 유지하고 강화하기 위한 원칙과 절차를 제공하는 데 그 목적이 있다. 양측은 이러한 지침이 ‘한미가 함께하는 일체적 확장억제’ 협력을 강화하는 공고한 토대가 될 것이라고 강조했다. 둘째, 민감정보 공유, 핵 협의 절차, 재래식·핵 통합, 전략적 메시지 발신, 위험감소 조치 등 NCG 제반 과업에서의 논의를 진전시키면서 동맹의 태세와 능력을 획기적으로 강화하는 방안을 마련했다.
지난 7월의 NATO 정상회의를 계기로 개최된 한미 정상회의를 통해 양국 정상은 3차 NCG 회의에서 검토를 완료한 공동지침을 승인했다. ‘한미 한반도 핵억제 핵작전 지침’으로 명명된 공동지침 문서의 위상과 정책·전략적 영향력을 담보하겠다는 의지를 보여준 것이다. 특히 우리 정부의 설명에 따르면 한미 당국은 고도화된 북핵 위협을 억제하고 유사시 대응하기 위해 전·평시 막론하고 미국의 핵 자산을 한반도 임무에 배정할 것임을 확약했다. 이로써 미국의 핵전력과 한국군의 첨단 재래식 전력을 통합 운용해 한반도에서의 실전적인 핵 대응 능력을 확충하고 태세를 구축하는 발판이 마련되었다.
한미 연합방위체제에 대한 시사점
1978년의 한미연합군사령부 창설을 계기로 한미는 연합사 체제를 통해 재래식 전력 기반의 연합방위체제를 구축하는 데 주력해 왔다. 이렇게 재래식 전력에 기반한 일체형 확장억제를 구축하면서 북한의 위협을 억제하면서 한반도의 평화·안정을 유지할 수 있었다. 하지만 북한의 핵 능력이 고도화되고 선제·공세적인 핵 교리가 공식화되면서 재래식 전력 기반의 일체형 확장억제는 본질적 도전에 직면하게 되었다.
이에 한미는 워싱턴 선언을 통해 북한의 핵무기 사용에 실질적으로 대응하는 방향으로 연합방위태세를 발전시키기로 했다. 이러한 결정에 따라 양국은 한국의 첨단 재래식 전력과 미국의 핵 확장억제력을 통합 운용하겠다는 CNI 개념에 합의했다. CNI의 작전체계는 한미 양국의 전략사령부를 중심으로 구축될 예정이다. 즉 금년도 창설 예정인 한국 전략사가 북한의 핵무기 사용을 억제·대응하기 위한 첨단 재래식 전력을 운용하면서 미국 통수권의 지침에 따라 핵전력을 운용하게 되는 미 전략사의 핵작전을 지원하게 된다. 이러한 CNI 체계는 재래식 전력 기반의 일체형 확장억제체계와 함께 한미 연합방위체제를 강력히 뒷받침하게 될 것이다.
한미동맹은 일체형 확장억제를 통해 북한의 모든 핵무기 공격에 즉각적·압도적·결정적으로 대응하겠다고 천명했다. 따라서 핵 능력 고도화에 주력하고 있는 북한에 정권 종말의 압박을 가하면서 정책적 딜레마를 강요하게 될 것이다. 한미는 이러한 군사적 압박 효과에 주목하는 동시에 장기적 관점에서 북한의 비핵화를 추동하는 전략적 환경 조성에도 주력할 필요가 있다. 한반도의 평화를 위해 동맹의 일체형 확장억제 구축이 지향해야 할 궁극적 목표이기 때문이다.
