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남북교류협력 거버넌스 평가와 과제 : 수평적 민관 협력, 기본법제 정비, 초당적 최소합의

국회미래연구원 2023-12-31

■ 남북교류협력의 변화
○ 단순교역으로 시작한 남북 경제협력은 남북이 공동으로 개발, 운영하는 공단에서 남북한 노동자가 함께 일하는 경제협력으로 발전
○ 일회성 문화행사로 치러졌던 사회문화협력은 문화유산 공동 발굴, 겨레말 사전 공동 편찬 등 중장기적 협력으로 진화
○ 부족한 물품을 지원하는 긴급구호로 시작한 인도협력도 북한의 자체 역량을 증진하는 개발 협력으로 전환

■ 남북교류협력 거버넌스 평가 필요성
○ 한국 법체계상 북한은 적대의 대상인 동시에 교류협력의 대상이라는 이중성을 가짐
○ 교류협력 과정에서 정부가 독점해 왔던 북한과의 소통과 교류에 더 많은, 더 다양한 민간 행위자가 참여하게 되었고, 정부와 민간이 각자의 영역에서 전문성을 발휘하는 민관 거버넌스가 수립, 작동
○ 그러나 정치군사분야 남북관계에 민감한 남북 경제, 사회문화, 인도협력은 현재 전면 중단된 상태
○ 교류협력이 재개된다 하더라도 과거와 동일한 방식과 접근법을 취한다면, 미래의 어느 시점에도 현재와 같은 사태가 동일하게 반복될 수 있다는 점에서, 교류협력 과정에서 작동했던 법제도, 거버넌스에 대한 비판적 성찰, ‘오답노트’의 준비가 필수적

■ 남북교류협력 지속 취약성과 거버넌스 문제
○ 남북 교류협력의 지속성과 안정성을 담보하는 것은 화해와 공존을 통해 통합된 한반도의 미래상을 그리는 데 있어 필수적
○ <남북교류협력법>이 제정된 이래 수차례 개정이 진행되었으나 분야별 협력을 상세화하는 방향으로 이루어져 기본 접근방식, 즉 정부 승인을 전제로 한 교류협력의 허용이라는 큰 방향은 지난 30여년 간 변함 없이 유지됨
○ 정권 변화에 따라 정부 승인의 폭과 범위가 달라져 정치적 상황 변화에 따른 교류협력의 중단이 언제든 가능한 구조
○ 지속가능한 교류협력을 뒷받침하기 위해 기본법제의 접근방식 정비가 절실함

■ 남북교류협력 거버넌스 개선 방향
○ 다층적 행위자가 남북 교류협력에 참여하게 된 현실에 발맞춰 민간-당국간 수평적 논의와 협력을 제도화하는 노력이 병행되어야 함
○ 인도협력을 위한 민관협의 설치와 민관 합동사업이 실행된 바 있으나 일회성에 그침
○ 민간을 남북 교류협력의 공동 집행자이자 정책 파트너로서 인식하고 민간의 교류협력 활동을 안정적으로 뒷받침할 수 있게 하는 제도적 설계가 필요
○ 남북교류협력의 지속성, 안정성을 담보할 수 있도록 기본법제를 정비할 때 남북 교류협력에 정당성을 부여하고 중장기적으로 다층적 행위자의 참여 속에 평화적 통합의 기반을 마련할 수 있을 것

■ 남북 교류협력 거버넌스를 위한 초당적 최소합의와 국회의 역할
○ 기본법제 정비와 수평적 민관 거버넌스 구축의 전제는 남북 교류협력이 평화통일의 실현이라는 헌법적 과제 실현을 위한 것이라는 초당적, 전사회적 합의를 도출하는 것
○ 당파적 차이를 넘어 여야와 남북교류협력 당사자가 공유할 수 있는 최소주의적 합의 마련 필요
○ 국회의 역할은 최소주의적 합의를 위한 논의의 장을 구축하고 남북교류협력 당사자와 국민 참여를 확보해 여아 및 시민사회가 합의에 이를 수 있도록 하는 것

(출처: 국회미래연구원)

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