장혜진(한국국방연구원 안보전략연구센터)
지난 2022년 일본 정부는 이른바 안보 3문서(국가안보전략, 국가방위전략, 방위력정비계획)을 일괄 개정했으며, 2년에 걸쳐 동 문서에서 제시된 중요한 정책들을 속도감 있게 추진해 오고 있다. 2024년 10월 1일 이시바 시게루(石破茂)을 신임 총리로 하는 새로운 내각이 발족되었지만 기본적으로 안보·방위정책은 차별성보다는 연속성을 가지고 추진될 것이다. 이시바 총리는 10월 1일의 취임 기자회견에서 '방위력의 근본적인 강화' 정책을 포함하여 기시다 정책 내각의 정책을 계승/발전시킬 의향을 밝힌 바 있다. 이시바 총리가 의원으로서 필요성을 역설해 온 '아시아판 나토', 미일 지위협정의 개정 등이 이시바 내각하 정부 정책으로서 추진될지는 미지수이다. 이와 같은 정책이 추진된다고 하더라도 적극적인 내/외부 균형을 강화해 나가고자 하는 것은 큰 방향성 차원에서는 유지될 것이다. 일본의 안보·방위정책은 개별 내각이나 총리의 성향에 앞서 구조적인 영향을 크게 받고 있기 때문이다.
그렇다면 일본의 안보·방위정책은 어떤 배경 속에서, 그리고 어떤 방향으로 나아가고 있는가? 이는 인도-태평양 지역 질서와는 어떻게 관련되어 진행될 것인가? 일본은 역사적으로 일본을 둘러싼 국제질서의 변화에 기민하게 반응하면서 국가의 방향성을 조정해 왔다. 한국은 일본과 역사적으로 그리고 전략적으로도 깊게 얽혀 있는 만큼, 일본의 향후 행보에 주의를 기울일 필요가 있다.
본 원고에서는 이상의 문제 인식에 기반하여 일본의 안보·방위정책의 변화 배경과 주요 방향성을, 지역 질서의 변화와 더불어 간략히 정리해 보고자 한다.
일본 안보·방위정책 전환의 배경
일본 안보·방위정책이 역사적인 대전환을 이룬 데에는 탈냉전이 종언을 고하는 역사적 전환점에 서 있다는 시대 인식 또는 안보정세 인식을 직접적인 배경으로 하고 있다. 이러한 인식은 2022년 2월 러시아의 우크라이나 침공으로 고착화되었다. 다만, 일본에게 있어서 이는 ‘오늘의 우크라이나가 내일의 동아시아’가 될 수 있다는 기시다 총리의 발언에서도 확인할 수 있듯이 중국에 의해 초래될 위협의 모습을 현재화(顯在化)한 것에 지나지 않았다. 과거와 달리 일본 정부는 북한 위협을 전면에 내세우고 수면 하에서 중국 위협에 대한 대비를 추진하기보다는 중국 위협에 대한 대비를 최우선 순위에 두고 적극적인 방위정책을 추진하고 있다. 2022년 국가안보전략에서는 중국을 일본 안보에 대한 ‘심각한 안보상의 우려’이자, 국제질서에 대한 ‘최대의 전략적 도전’이라고 평가했다.
주지하는 바와 같이 일본이 중국을 자국에 대한 가장 큰 안보위협으로 평가하는 데는 직접적으로 센카쿠 열도 문제가 얽혀 있다. 일본에게 있어서 센카쿠 열도 문제는 대만해협 유사(有事)를 자국의 유사로 간주하게끔 하는 고리이다. 동중국해의 센카쿠와 대만해협은 지리적으로 매우 근접하고 모두 중국의 해양진출의 중요한 길목에 위치하고 있으며, 중국이 자국이 수복해야 할 영토로 간주하고 있는 대상이다. 이에 중국이 해양진출과 더불어 점진적인 현상변경이 이루어지고 있는 열점이다. 다시 말해, 일본은 더 이상 지역 분쟁의 후방이 아니라 전방에 위치하게 된 것이다. 과거 일본에 대한 위협은 북쪽에서 발생하는 것이었으며, 소련의 위협이 소멸된 이후 이는 일본에 대한 직접적인 위협이라기 보다는 간접적인 것에 가까웠다. 일본은 지역동맹으로서의 미일동맹의 역할, 유엔사 후방기지를 겸하는 주일미군 기지의 존재에 따라 한반도 유사에 대한 이해 당사자로서 관여할 수 있었지만, 어디까지나 그 역할은 후방에 불과했다. 일본은 미군의 임무를 일본 헌법이 허용하는 범위 내에서 지원하면서, 일본에 미칠 부정적인 파급효과를 제거하는 데 초점이 맞춰져 있었던 것이다.
그러나, 중국의 부상에 따른 안보위협은 이와 같은 방위정책의 전제를 바꾸고 있다. 센카쿠 열도 문제는 일본을 지역 분쟁의 직접 당사자로서 전방에서 이를 방어해야 할 태세를 강요하고 있다. 다시 말해, 대만해협 유사를 포함한 주변 유사가 시간적 우선순위를 가지고 일본에 제한적인 파급효과를 미칠 것이라고 전제하기 어려운 상황이 전개되고 있는 것이다. 이는 한반도 유사, 대만해협 유사, 센카쿠 국지 유사의 동시 발생 가능성에 따라 일본 유사와 일본 주변 유사의 경계가 보다 불명확해지고 있다는 인식과도 일맥상통한다.
이러한 안보환경의 변화 속에서 일본은 국제분쟁에 대한 조장과 연루를 회피하기 위해 평화헌법과 전수방위 원칙하에서 타국에 위협을 가하지 않고, 일본의 방위를 위해 필요 최소한의 방위력만을 구축·행사하며, 일본의 안보를 미일동맹에 의존하는, 또는 미일동맹으로만 확보하는 과거의 전략과 정책으로부터의 전환을 모색하고 있다. 주지하는 바와 같이 일본의 변화는 어제 오늘 시작된 것이 아니라 탈냉전 하 안보환경과 국제적 역학구도의 변화 속에서 점진적으로 추진되어 왔다.
일본 안보·방위정책의 방향성
주지하는 바와 같이 전후 일본은 ▴경제성장 우선 ▴경무장(輕武裝) ▴미국에 대한 안보의존을 핵심 3개 축으로 ‘요시다 독트린’ 속에서 안보·방위정책을 수세적으로 유지해 왔다. 이는 패전 이후 일본에게 있어서 경제회복이 우선순위에 놓여야 한다는 것으로 일본의 재무장을 배제한 것은 아니었다. 그럼에도 불구하고 미국의 냉전 전략을 영리하게 활용한 요시다 독트린 하에서 일본은 경제대국화에 성공했으며, 일본은 군사력보다는 경제력이 갖는 영향력에 더 큰 가치를 부여해 왔다. 그러나 동시에 요시다 독트린을 뒷받침하던 조건들은 탈냉전 이후 30년에 걸쳐 지속적으로 변화해 왔다. 2004년 방위계획대강(防衛計画大綱)을 통해 본격적으로 일본의 안보를 확보하는 수단으로서 ▴일본 스스로의 노력 ▴미일동맹 강화 ▴국제사회와의 협력(이후, 우호국 또는 동지국과의 협력)의 세 가지 접근법이 정립되기 시작했다. 이는 요시다 독트린의 두 개축인 경무장과 미국에 대한 안보의존 축과 대구를 이루며 일본의 방위정책이 어떻게 변화해 왔는지를 비교해 볼 수 있는 좋은 분석틀을 제공한다.
먼저 경무장과 일본 스스로의 노력이다. 경무장은 외부 위협에 대한 내부 균형을 추진하는 데 있어서 소극적인 태도와 정책을 의미한다. 물론, 실제로 일본의 방위력이 일본의 GDP 규모에 비추어 적은 것이었는지에 대해서는 많은 반론이 존재한다. 위협의 정도에 비례하여 적정 수준의 군사력을 가지고 있었다는 평가도 있다. 그럼에도 불구하고 수세적이고 억제적인 방위정책을 뒷받침하는 정책들이 변화하고 있으며, 위협의 증대와 더불어 이에 대한 적극적인 내부적 균형정책이 부각되고 있다는 점은 부정하기 어렵다. 이를 대표하는 것이 반격능력의 보유 및 행사, 그리고 GDP 대비 2%까지 방위예산을 확대하겠다는 정책이다. 주지하는 바와 같이 이는 모두 2022년 말에 책정된 안보 문서에 명시되었으며, 2024년 9월 현재 가시적인 결과로 이어지고 있다.
반격능력은 2021년 12월에 이미 도서방위(島嶼防衛)와 관련하여 자위대원을 적의 위협권 밖에서 보호하는 ‘스탠드오프 미사일(장거리 미사일)’ 개발이 공식화되었지만, 당시에는 반격능력으로서의 전용 가능성에 대해서는 부정하였다. 그러나 ‘타국에 대한 위협’이 되지 않도록 공세적인 능력의 보유 자체를 제한해 왔던 것에 비추어 보면 상당한 의미를 갖는 조치였다. 또한, 정부의 결심에 따라서는 언제든지 반격능력으로 활용될 수 있었으며, 2022년 안보문서는 그 결과였다. 일본 정부는 반격능력의 운용은 전수방위(専守防衛)의 원칙하에 이루어질 것임을 강조하지만. 타국의 영역 내에 존재하는 공격 원점을 타격한다는 측면에서는 분명히 타국에 대한 위협 능력으로서 평가 가능하다. 스탠드오프 미사일은 이미 2023년에 양산체제에 들어갔으며, 빠르면 2025년에 지상발사형 미사일의 배치가 개시될 예정이다.
GDP 대비 2%로 방위예산을 확대하는 방침은 일본 방위력의 양적·질적 확대를 뒷받침하는 것이다. 일본 정부는 2023년도를 ‘방위력 근본적 강화의 원년’으로 강조하면서 방위관계비를 전년 대비 27.4% 증액한 66,001억엔(오키나와 특별행동위원회(SACO) 관계 경비 제외)으로 확정했다. 이는 일본 GDP의 1.2%에 해당하는 규모로 GDP 대비 1%를 처음으로 돌파했다는 점에서 상징적인 의미가 크다. 여기에 추경예산을 포함하여 2023년도 일본 방위비는 총 7조 963억엔이 지출되었다. 2024년도 예산은 2023년도 당초 예산 대비 17% 증액하면서 2년 연속 두자릿수 증가율을 보였다. 2024년도 예산은 7조 7,249억엔으로, 동 예산 역시 추경예산을 포함하여 증액될 가능성을 배제할 수 없다. 이와 같은 추세가 유지된다면 2027년에는 목표로 했던 GDP 대비 2% 달성이 가능할 것으로 판단된다.
과거 일본 정부가 GDP 대비 1% 이내로 방위예산을 제한한 배경에는 경제성장을 위한 자원의 배분을 우선시한 결과라는 점에 비추어 보면, 오늘날의 GDP 대비 2% 확대 방침이 갖는 함의가 분명해진다. 주지하는 바와 같이 일본은 세계 2위의 경제대국이었지만 중국(2010년 세계 GDP 순위 2위)과 독일(2023년 세계 GDP 순위 3위)에 이어 2024년 현재 4위로 하락한 상황이다. 이와 같이 일본의 경제성장은 정체기에서 벗어나지 못하고 있으며, 압도적인 국채발행으로 인한 재정압박에도 불구하고 방위예산이 예산의 우선순위를 가지고 있다는 것이다.
둘째, 미국에 대한 안보의존과 미일동맹 강화이다. 탈냉전 이후의 미일동맹의 강화는 일본의 군사적 역할분담 확대를 큰 축으로 하고 있으며, 이는 주변 유사시의 일본의 후방지원 확대와 더불어 미국에 대한 집단적 자위권의 행사로 대표된다. 특히, 미국에 대해 일본이 제한적인 조건 하에서나마 집단적 자위권을 행사한다는 것은 미국에 의한 대일 안보 의무가 갖는 일방성을 해소하는 것이었다. 한편, 이와 같은 흐름 속에서도 일본은 공세적인 능력을 미국에 의존하고 있었으며, 이러한 관점에서 미국과 일본 간의 ‘창’과 ‘방패’의 역할분담 체제는 기본적으로 유지되어 왔다고 판단 가능했다. 그러나 앞에서 언급한 반격능력의 보유는 이러한 역할분담 체제의 질적 변화, 즉 일본 역시 ‘창’으로서의 역할을 수행하게 됨을 의미하는 것이었다. 이는 최근 미·일 간에 합의된 미일동맹의 지휘·통제체계의 개편의 한 배경이 되었다.
또한, 일본은 미국을 뒷받침하던 역할에서 벗어나 미국과 ‘함께’ 국제적 리더십을 발휘해 나갈 의지를 적극적으로 피력하고 있다. 예를 들어 지난 4월 기시다 총리는 2024년 4월 11일의 미 상하원 합동 연설에서 “거의 홀로 국제질서를 유지해 온 미국”의 역할에 존중을 표하는 동시에, “일본은 이미 미국과 어깨를 나란히 하고 함께 맞서고” 있으며, “일본은 미국의 가장 가까운 동맹국으로서의 역할을 진지하게 받아들이며”, “함께 책임을 다할 것”을 강조하였다.
마지막으로 일본의 안보를 확보하기 위해 미국에 대한 수세적인 의존 탈피를 넘어서, 미국과의 안보협력이 배타적으로 추구되고 있지 않다는 점이다. 일본이 미국 이외의 국가와 안보협력을 본격적으로 추진한 것은 2000년대 중반부터 시작되었지만 최근 몇 년 사이에 제도화 수준이 높아지고 지역 횡단적인 접근이 추진되고 있다는 점이 주목된다. 일본의 안보협력관계는 제도화 수준에 따라서 그 정도가 가늠되는데 반드시 순차적으로 이루어지는 것은 아니지만 안전보장협의위원회(2+2), 정보보호협정(GSOMIA), 상호군수지원협정(ACSA), 방위장비·기술이전 협정, 원활화 협정(RAA)의 순으로 높아지는 것으로 간주할 수 있다. 또한, 2022 안보전략 문서에 따라 2023년 타국 군에 대한 방위장비 지원을 위한 ‘정부안전보장능력강화지원(OSA)’이신설되었으며, 추진되고 있다. 일본은 반드시 모든 국가와 동일한 안보협력 관계를 맺고 있는 것은 아니지만 더 많은 국가와 다양한 수준에서의 제도적 협력을 확대해 오고 있다는 점은 분명하다.
특히, 원활화 협정은 협정 체결 당사국 간에 부대 상호 방문을 통한 공동훈련을 뒷받침하는 것으로 그 함의가 다대하다. 원활화 협정 체결국에 대해서 ‘준동맹’으로 격상되었다고 평가하는 배경이 그것이다. 물론, 이는 실제로 유사시의 상호 방어의무를 갖는 동맹은 아니며, 각각의 원활화 협정도 체결국 간에 동일한 수준의 안보협력을 담보하는 것은 아니지만 일본의 안보협력 관계가 양적·질적 제고를 도모하고 있다는 점은 부정하기 어렵다. 또한, 원활화 협정은 상호성을 기본으로 하기 때문에 역내외 국가가 일본을 거점으로 할 수 있다는 동시에 일본 역시 해외 군사훈련의 거점을 확보할 수 있는 조치라는 점에서도 주목을 요한다. 1990년대 초반 걸프전 쇼크를 겪으며 일본은 평화유지활동(PKO) 참여를 개시했으며, 또한 다국적 훈련을 포함하여 일본 영역 내외에서의 활동을 늘려왔지만 자위대의 해외 전개는 여전히 신중한 접근이 요구되는 영역이었다.
나아가, 일본 안보에 대한 미국 이외 국가의 관여 확대뿐만 아니라 일본 역시 타국의 안보문제에 대한 관여가 가능해진다는 점에서 또 다른 측면에서 일본 안보·방위정책의 역사적인 전환을 방증하는 사례이다. 실제로 협력의 범위는 국가 간의 포괄적인 안보협력 관계 및 정부의 판단에 따라 달라질 것이지만 제도적인 틀을 구축했다는 점에서 그 함의는 반격능력 보유 방침 못지 않은 것으로 판단된다.
일본 안보·방위정책의 변화가 역내 안보 질서에 갖는 함의
일본의 안보·방위정책의 역사적 전환은 안보환경과 국제질서의 역사적 전환 속에서 추진되고 있는 것이며, 이는 단순히 현상변경에 대한 현상유지를 확보하기 위한 것을 넘어서고 있다. 주지하는 바와 같이 기존의 미국 양자동맹에 기반한, 그리고 거점형(hub-and-spoke) 동맹구조로 구조화된 역내 질서는 격자형 동맹 또는 네트워크를 구조화한 구조로 변화하고 있다. 일본이 적극적으로 추진하는 원활화 협정에 따른 소다자협력이 격자형 네트워크의 발전과 함께 추진되고 있음을 일본의 변화와 국제질서의 변화가 상호 연동되고 있으며, 따라서 새로운 국제질서 형성에 있어서 일본의 역할이 달라지고 있음을 방증한다. 동맹구조의 변화, 거점형 동맹에 기반한 지역질서에서 격자형 동맹에 기반한 지역질서로의 전환 속에서 일본은 원활화 협정을 매개체로 그 교두보로서의 역할을 늘려가고 있는 것이다. 원활화 협정이 갖는 군사적 효용성은 대상국에 따라 격차가 존재하는 것에 반해-따라서 이를 일괄적으로 준동맹으로 부를 수 있는 데는 제한점이 따름에 반해-, 역내 질서의 재형성이라는 측면에서는 동일한 기능을 가지고 있다.
한국과 일본은 지리적인 근접성과 전략적인 이해관계가 어느 국가 간의 관계와 비교할 수 없을 만큼 일치한다. 일본은 미국 이외에 한국과 북한 위협에 대한 공동 대응의 필요성을 공유할 수 있는 유일한 국가이다. 이에 한국은 한미동맹과 더불어 한미일 안보협력을 중심으로 북한 위협은 물론 국제질서의 유동성에 대응하고 있으며, 한미동맹 강화와 한일 안보협력의 재건에도 전략적 중요성을 부여하고 있다.
일본이 안보협력 대상을 늘리고 소다자협력을 통해 새로운 지역질서의 구축에 적극 참여하고 있는 데 반해, 한국은 한미동맹과 한미일 안보협력의 두 축이 상대적으로 두드러지고 있다. 한국과 일본 간에는 안보위협의 우선순위는 물론 그 대응전략에 있어서도 차이가 존재한다. 한미일 안보협력이 미일동맹을 주축으로 하는 역내 많은 소다자협력과 달리 대북 위협 억지를 최우선으로 두고 있다는 점이 이를 방증한다. 그런 한편, 미일동맹 중심의 많은 소다자협력에 참여하는 역내외 국가들의 목적 역시 모두 동일하거나, 또는 동일한 수준을 가지고 있는 것은 아니다. 한국 역시 보다 유연한 시각을 가지고 이 변화에 적극적으로 대처해야 할 것이다.
[참고자료]
国家安全保障戦略について (2022.12.16.) / 内閣官房
防衛力整備計画について (2022.12.16.) / 内閣官房
国家防衛戦略について (2022.12.16.) / 内閣官房
